对《政府信息公开条例》的解读

2007年4月5日，温家宝总理签署公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。这既是我国信息化进程中的一件大事，又是建设法治政府迈出的重要一步，它显示出我国行政高层推进打造“阳光政府”的信心和决心。下面，从三个方面谈谈对该条例进行解读：

一、《条例》的总体框架和主要内容

《条例》共有五章38条。第一章，总则部分（1－8条），主要阐述了立法宗旨和政府信息概念，明确了政府信息公开的主管部门、具体承办机构及其职责，规定了政府信息公开的总的原则和要求。第二章，公开的范围（9－14条），即公开什么。第三章，公开的方式和程序（15－28条），即怎样公开。第四章，政府信息公开工作的监督和保障（29－35条），即怎样确保政府信息公开工作推行到位。第五章，附则部分（36－38条）明确了适用、参照执行本条例的另外两类主体和施行日期。

概括起来，《政府信息公开条例》有以下五个方面的主要内容：

（1）规定了三类公开主体

一类是行政机关；二类是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织，如地震局、气象局、银监会、证监会、保监会等等；三类是与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，如学校、医院、供水、供电、供气、通讯等机构。

（2）确定了公开的范围

第一层规定了政府信息主动公开的范围。条例规定，行政机关对符合下列要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关机关规定应当主动公开的。行政机关应当按照上述要求，确定主动公开政府信息的具体内容。为了突出重点，条例还根据不同层级政府的工作职责，用具体列举的方法，分别规定了县级以上政府及其部门，设区市、县级政府及其部门和乡（镇）政府应当主动公开的重点内容。

第二层规定了依申请公开信息的范围。除行政机关主动公开的政府信息外，条例还规定，公民、法人或其他组织可以根据生产、生活、科研等特殊需要，向行政机关申请获取相关政府信息。

第三层规定了政府信息不得公开的范围。即涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息不得公开。

（3）设定了公开的方式和程序

为保障公民、法人或者其他组织方便、及时获取政府信息，条例作了五点规定：一是，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式公开；二是，各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查询场所，配备相应的设施、设备；三是，行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施公开政府信息；四是，行政机关应当编制、公布政府信息公开目录和政府信息公开指南并及时更新，对属于主动公开范围的政府信息原则上应当在其形成或者变更之日起20个工作日内予以公开;五是，对依申请公开政府信息事项，行政机关应当根据不同情况分别作出及时负责、准确的答复，并提供必要的帮助和服务。

（4）设置了政府信息发布协调和保密审查机制

为了保证行政机关发布的政府信息准确一致，防止因公开不当导致失密、泄密而损害国家安全、公共安全、经济安全，影响社会稳定和侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，条例还规定了政府信息发布协调制度和保密审查制度。

（5）制定了监督和保障措施

为了保障政府信息公开的各项规定落实到位，条例确定了政府信息公开工作定期考核评议制度、日常监督检查制度、年度报告制度和不依法履行政府信息公开义务的举报查处制度、过错责任追究制度以及公民、法人或其他组织的行政救济制度。

二、《条例》出台的意义以及对行政工作带来的一些影响

《条例》公布，被很多有识之士称之为“一道阳光”。面对这道阳光，立法者的构想与公众的企盼是一致的，那就是希望在这道阳光的照耀下，施政更加透明，腐败更难藏身，公众更易知情。社会各界普遍认为，《条例》颁布实施将产生重大而深远的意义：

一是，《条例》出台本身，就是贯彻党中央关于依法治国、发展社会主义民主政治、建设法治政府战略的重大举措。政府信息公开立法，是对公民知情权的法制保障，全世界已有50多个国家和地区有了政府信息公开立法。条例出台标志着我国行政公开领域走上了有法可依的轨道，也让公众的知情权、参与权以及行政救济权得到了空前的延伸和拓展。

二是，《条例》的颁布实施，是全面推进依法行政、加快建设法治政府迈出的重要一步，是贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的一项重要基础工程。行政公开是法治政府的前提，《纲要》提出“行政机关要公开行使职能的依据，要公开除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以外的有关行政信息，要公开行政决定，且公布的信息应当全面、准确、真实等要求”，《条例》将其具体化、法制化。

三是，《条例》的颁布实施，是政府领域加强反腐倡廉建设的治本之策。有句话说得好，“阳光是最好的防腐剂”，从披露的腐败案例可以看出，绝大多数贪腐行为都与行政的“暗箱操作”有关。打破“暗箱”，控制源头，堵住制度漏洞，可以大大降低腐败发生的机率。

四是，《条例》的颁布实施，是打造诚信政府、提高政府公信力的关键性措施。有句话补充得也很好，“阳光是最好的信任酵母”。政府信息公开越多，体现政府越透明；政府信息公开越到位，表明政府对人民群众越尊重；公众获取政府信息越充分，对政府越信任，政府越有公信力。

本条例比较好地总结、吸取了各地近年来政务公开的成功经验，同时又在以往政务公开的基础上实现了提升和跨越。这些提升和跨越，或者说条例的特色和亮点，我们把它归纳为“六个变化”：

首先，公开的职责由承诺变为法定。以往的政务公开，政府机关公开不公开，公开什么，怎么公开等都只行政机关单方面承诺要求，老百姓没有评判、监督的标准，条例的制定出台，将改变这一状况，政府公开信息不再是“恩赐”，而是法定义务。

其次，公开的范围由模糊变为明晰。之前的政务公开多数只是一些办事过程和结果的公开，条例的制定大大扩展了公开的范围，并给出了应当公开的评判标准。政府机关不仅要公开办事程序和结果，还要公开手中掌握的大量信息。不予公开的政府信息，必须符合法律排除公开的情形。

第三、公开的主体由少数变为多数。以往的政务公开往往只是盯住少数权重部门、热点部门，这次出台条例，比较好地奉行了法治、诚信、服务的理念，不仅规定了法定行政机关和法律法规授权组织是政府信息公开的主体，还把很多社会公益部门，如学校、医院、供水、供电、通讯等与人民群众利益相关企事业单位列为参照执行的主体。可以说，条例覆盖了与百姓生产、生活关系密切的大多数机构。

第四、公开的方式、程序由单一变为多样。之前的政务公开只有公告栏、记者招待会、领导公开承诺等，条例规定的公开载体更多、渠道更多，程序更严格，既有主动公开又有依申请公开，既有滚动载体又有固定载体，既有传统方法又有现代手段，尤其是依申请公开方式的引入，是条例的一大亮点和创新。

第五、监督的力量由单向变为双向。之前政务公开一般只是行政机关自己要求自己、自己考评自己，老百姓对公开不满意，也只好向纪检、监察部门反映申诉，条例不仅规定了信息公开工作的内部督促检查与过错追究等保障措施，还把监督权交给民众，规定了行政复议、行政诉讼等法定救济途径。也就是说，政府信息公开不到位，民可告官。

第六、推行的力度由软要求变为硬措施。前些年开展的政务公开是多数靠文件、会议或领导讲话推动，条例为政府信息公开设置了多项配套措施硬性规范。条例规定的配套制度相比之前的要求更高更严。比如政府机关应当编制、公开信息目录和公开指南，应当在公开场所提供查阅条件，应当按规定答复公众要求公开信息的申请，应当建立违法责任追究制度等，可以说，为政府信息公开工作作出了全面的规定。